Desde la Segunda Guerra Mundial, presidentes de ambos partidos han encontrado formas de vaciar de contenido las limitaciones de la Constitución sobre su poder para ordenar ataques militares. La decisión unilateral del presidente Donald Trump de iniciar una guerra contra Irán amenaza con acabar con casi todo lo poco que queda.
Se supone que un principio fundacional de la democracia estadounidense es que, a menos que el país esté siendo atacado, la facultad de declarar la guerra corresponde al Congreso. Pero, especialmente desde el comienzo de la Guerra Fría, presidentes de ambos partidos han ido minando este principio al reclamar el derecho a ordenar al ejército que intervenga en diversas situaciones hostiles limitadas.
Algunos legisladores se quejaron. Pero como institución, el Congreso lo consintió. Constantemente paralizados por impulsos contrapuestos —lealtad al partido, apoyo a los objetivos políticos de las diversas operaciones o miedo a ser acusados de menoscabar a los soldados que ya están en peligro—, los legisladores permitieron que los presidentes llevaran a cabo una serie de usurpaciones de poder con total impunidad.
Los sucesivos gobiernos se apoyaron en las innovaciones de sus predecesores, una dinámica acumulativa que amplió las circunstancias en las que los presidentes habían afirmado y demostrado que podían desplegar por sí mismos tropas en combate. A medida que se acumulaban los precedentes, la brecha entre el modo en que los fundadores pretendían claramente que se tomaran las decisiones sobre el inicio de la guerra y el modo en que se gobernaba el país en la práctica seguía ampliándose.
Aun así, la perspectiva de atacar Irán, en ausencia de una amenaza literalmente inminente de ataque por parte de ese país, se había destacado como un ejemplo claro de lo que aparentemente seguiría requiriendo la autorización del Congreso. El potencial de una rápida espiral —de ataques de represalia contra ciudadanos, soldados y aliados estadounidenses en países vecinos, de escalada hacia una sangrienta conflagración regional con consecuencias económicas mundiales— parecía un riesgo demasiado extremo como para que una sola persona decidiera asumirlo.
Cuando se le pidió que detallara su análisis jurídico, la Casa Blanca proporcionó una breve declaración que describía décadas de fechorías por parte de Irán, afirmando que Trump “ejerció su autoridad como comandante en jefe para defender al personal y las bases estadounidenses en la región”.
El proceso no es una garantía. Algunas operaciones ordenadas por presidentes han transcurrido sin problemas, mientras que las guerras autorizadas por el Congreso en Afganistán e Irak se consideran en general fracasos. Pero ante tales riesgos, la cuestión es quién pensaron los fundadores que debía decidir, y si eso aún significa algo.
La Cámara de Representantes se dispone a adoptar una resolución que ordena a Trump el cese de la guerra sin autorización del Congreso, pero el Senado rechazó la misma medida el miércoles en una votación que siguió casi por completo la línea partidista. Incluso si fuera aprobada por ambas cámaras, el presidente podría vetarla.
En cualquier caso, Trump ya ha establecido un nuevo precedente. Su guerra contra Irán amplía el alcance de los tipos de “operaciones de combate importantes” que los presidentes de la era moderna han demostrado que pueden iniciar por su propia autoridad. Los abogados del poder ejecutivo podrán citar este momento como apoyo para dar luz verde a futuras acciones bélicas presidenciales unilaterales.
Por ahora queda un resto de línea sin cruzar: aunque Trump envió brevemente fuerzas terrestres a Venezuela en enero, aceptando el riesgo de bajas estadounidenses, aún no ha desplegado tropas en el terreno en Irán. Parece que su plan es evitar hacerlo.
Aun así, en una carta enviada a los legisladores dos días después de iniciar la guerra, Trump advirtió que, aunque “desea una paz rápida y duradera, en este momento no es posible conocer el alcance y la duración totales de las operaciones militares que puedan ser necesarias”.
Jack Goldsmith, profesor de derecho en Harvard y exfuncionario de alto rango del Departamento de Justicia en el gobierno de George W. Bush, dijo que el inicio unilateral de la guerra contra Irán por parte de Trump podría ser recordado como la muerte de cualquier pretensión de que se puede contar con la ley y con los abogados del poder ejecutivo para limitar de forma significativa a un presidente que quiere utilizar la fuerza militar por su cuenta.
“Al utilizar el ejército a una escala tan grande y peligrosa, con previsibles bajas estadounidenses, esta operación acaba con la idea de cualquier restricción legal efectiva al uso de la fuerza por parte del presidente”, dijo. “Desde hace años estaba prácticamente muerta, creo”.
Irán y la escalada
En 2007, el senador Joe Biden argumentó en una encuesta para candidatos presidenciales que los presidentes no tienen poder legítimo para bombardear otro país sin autorización del Congreso, a menos que Estados Unidos esté a punto de ser atacado. El senador Barack Obama dijo lo mismo. Sin embargo, el poder ejecutivo puede verse diferente desde el Despacho Oval.
Obama bombardeó Libia sin autorización en 2011. Y, al postularse de nuevo a la presidencia en 2019, Biden argumentó que la Constitución facultaba a los presidentes para ordenar ataques militares limitados por su cuenta. En 2024, Biden ordenó varios ataques a gran escala contra los militantes hutíes de Yemen, apoyados por Irán, que amenazaban a Israel y a la navegación en el mar Rojo.
En este contexto, el enfoque de Biden respecto a Irán a lo largo del tiempo es revelador. En 2007, había señalado un ataque contra el país como especialmente peligroso e impredecible, escribiendo: “No nos engañemos: cualquier conflicto militar con Irán puede llegar a ser grave”.
En 2019, sostuvo que “cualquier inicio del uso de la fuerza contra Irán”, a menos que fuera en respuesta a un ataque inminente, “podría ciertamente dar lugar a un conflicto a gran escala y constituir una ‘guerra’ en el sentido constitucional que requeriría la autorización del Congreso”.
Pero como presidente en 2023, antes de abandonar la contienda en 2024, Biden evitó mencionar a Irán al responder a una encuesta redactada en de manera similar.
Trump ya se había unido a Israel el pasado junio en el bombardeo de instalaciones nucleares iraníes, en lo que se ha dado en llamar la guerra de los 12 días. Desde entonces, ha “determinado” unilateralmente que Estados Unidos está en un conflicto armado formal con los cárteles de la droga, y ha lanzado una breve invasión de Venezuela para apoderarse de su presidente, Nicolás Maduro.
Ahora, sin acudir al Congreso, Trump se ha unido a Israel para asesinar al líder supremo de Irán y a otros altos cargos, en el inicio de una campaña de bombardeos masivos que dijo que pretendía durar “cuatro o cinco semanas”. Ha instado a los iraníes a sublevarse para lograr un cambio de régimen.
Antes de la operación, Trump apenas se esforzó por persuadir a los legisladores y a la opinión pública de que esa guerra era necesaria. No pronunció ningún discurso en el Despacho Oval y apenas mencionó a Irán en su discurso sobre el Estado de la Unión, lo que supone una marcada divergencia respecto a la forma en que otros presidentes intentaron justificar las guerras que querían iniciar.
Esas campañas anteriores han suscitado acusaciones de manipulación y engaño, como cuando las advertencias del gobierno de George W. Bush sobre las armas de destrucción masiva de Irak resultaron ser falsas una vez iniciada la guerra. Pero incluso la propaganda es un guiño a la democracia, un reconocimiento implícito de que el apoyo del Congreso y del público es importante cuando se trata de llevar al país a la guerra.
La erosión de las restricciones
Aunque la abierta indiferencia de Trump hacia la ley y las normas de autocontrol ha llevado los poderes bélicos presidenciales a un nuevo extremo, también está prolongando un camino en el que el país ya estaba inmerso. Durante generaciones, los presidentes de la era moderna han erosionado constantemente las limitaciones a su poder para iniciar acciones militares.
El rey británico del siglo XVIII tenía poder para decidir llevar a su país a la guerra y poder para dirigirla. Habiéndose rebelado contra el gobierno de esa monarquía, los fundadores de Estados Unidos trataron de separar esos poderes como “un gran principio en el gobierno libre”, según escribió James Madison en 1793.
“Aquellos que han de dirigir una guerra no pueden, por la naturaleza de las cosas, ser jueces apropiados o seguros, sobre si debe iniciarse una guerra”, escribió Madison, añadiendo que por el poder engrandecido y los honores de los que goza el ejecutivo en tiempo de guerra, “la tentación sería demasiado grande para un solo hombre”.
Este sistema no siempre funcionó a la perfección, pero una limitación práctica ayudó a hacer cumplir el amplio principio legal: Estados Unidos no mantenía grandes ejércitos permanentes en tiempos de paz. Sin embargo, en lugar de desmovilizarse tras la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos mantuvo fuerzas desplegadas por todo el mundo. Presidentes de ambos partidos empezaron a ordenar por su cuenta que participaran en nuevas hostilidades.
En 1950, el presidente Harry Truman llevó al país a la guerra de Corea sin acudir al Congreso. Señaló la autorización del nuevo Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, pero eso no importaba para la cuestión de derecho interno de quién tenía el poder legítimo de decidir si Estados Unidos participaría.
Ningún presidente había emprendido nunca un esfuerzo bélico semejante sin pedir permiso al Congreso, pero este no lo impugnó.
En 1973, tras el reconocimiento bipartidista de que la guerra de Vietnam había sido un desastre, los legisladores intentaron recuperar su papel constitucional a la hora de decidir si se entraba en guerra. Promulgaron, pese al veto del presidente Richard Nixon, la Resolución sobre los Poderes de Guerra.
La ley establecía mecanismos mediante los cuales el Congreso podía, en teoría, poner fin a las operaciones no autorizadas. Y establecía una visión limitada de cuándo los presidentes podían desplegar tropas en situaciones hostiles por su cuenta: esencialmente, solo si el país estaba siendo atacado.
Para las tres guerras más grandes desde entonces —la guerra del golfo Pérsico y las guerras de Afganistán e Irak—, los presidentes acudieron al Congreso en busca de autorización. También fueron ampliando repetidamente la ley de la guerra de Afganistán, cuyo objetivo era Al Qaeda, interpretándola como una aprobación para combatir a otros grupos militantes con vínculos con Al Qaeda en países como Siria y Somalia. El Congreso consintió.
Parece probable que la nueva guerra de Irán sea la operación militar más agresiva e importante emprendida desde 1973 sin ninguna pretensión de aprobación por el Congreso.
No está claro si el análisis jurídico interno del gobierno se basa en alguna afirmación de que Irán representaba una amenaza inminente. Ni la declaración de la Casa Blanca ni la carta que Trump envió al Congreso decían que así fuera.
Pero en declaraciones públicas, Trump y el secretario de Estado Marco Rubio, quien también ejerce de asesor de seguridad nacional, han aludido a esa frase. Trump continuó diciendo que sería intolerable dar tiempo a Irán para que desarrolle un arma nuclear y misiles de largo alcance, aparentemente basándose en una interpretación muy laxa de lo que cuenta como inminente.
Rubio dijo que Israel iba a atacar a Irán y que era probable que la respuesta de Teherán incluyera disparar misiles contra bases estadounidenses, por lo que Estados Unidos se sumó al ataque “de forma proactiva, defensiva”.
Además de su circularidad, este argumento se basa en la idea de que Trump no podría haber frenado a Israel. Rubio luego dio marcha atrás y dijo que Trump había decidido atacar a Irán por su programa de misiles.
Un desgaste gradual
Los gobiernos republicanos y demócratas han interpretado la Resolución sobre los Poderes de Guerra de forma restrictiva. Desde su promulgación, todos los presidentes han desplegado tropas en situaciones hostiles limitadas que iban más allá de los estrechos parámetros de la ley, como intentar rescatar a estadounidenses en lugares como Camboya e Irán; misiones de mantenimiento de la paz en lugares como Líbano, Somalia y Bosnia; y guerras aéreas de la OTAN en Kosovo y Libia.
La Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia ha considerado lícitas estas operaciones y ha argumentado que el presidente tiene poder constitucional para desplegar soldados en situaciones hostiles en interés nacional, siempre que la intensidad, el alcance y la duración previstos no lleguen a constituir una “guerra” en el sentido constitucional.
Los abogados del poder ejecutivo han elaborado una serie de memorandos que aprueban los despliegues unilaterales señalando diversos factores que, según decían, significaban que lo que el presidente quería hacer cumplía esa norma. Pero el patrón a lo largo del tiempo ha sido que, cuando los despliegues propuestos posteriormente carecen de esos factores, la Oficina de Asesoría Jurídica (OLC, por su sigla en inglés) ha encontrado formas de aprobarlos también.
En un ensayo reciente en el que analizaba el memorando por el que se aprobaba la invasión de Venezuela por Trump, Rebecca Ingber, profesora de la Facultad de Derecho Cardozo y exabogada de alto rango del Departamento de Estado, mostraba cómo este “seleccionaba a conveniencia los poderes” sugeridos por un memorando de 2011 por el que se aprobaban los ataques aéreos en Libia y un memorando de 2018 por el que se aprobaban los ataques aéreos en Siria, pero “ignoraba las limitaciones” que contenían.
“Las décadas de memorandos de la OLC autorizando el uso de la fuerza de nuevas formas, cada uno de los cuales reúne los factores de pruebas anteriores sin establecer nunca límites específicos, proporcionan un terreno fértil para esa selección”, observó.
En declaraciones a The New York Times en enero, tras la incursión en Venezuela, Trump ofreció su propia opinión sobre los controles que aún quedaban sobre su forma de ejercer el poder en la escena mundial.
“Hay una cosa”, dijo. “Mi propia moralidad. Mi propia mente. Es lo único que puede detenerme, y eso está muy bien”.
Pero Goldsmith dijo que, aunque la ley se ha revelado tan ineficaz como un control interno del poder ejecutivo sobre el belicismo presidencial unilateral, aún quedaba la política.
“Los tribunales no pueden hacer nada, es evidente que no existe ningún control interno y eso significa literalmente que lo único que queda es el Congreso y el pueblo”, dijo. “Puede que eso no signifique nada, pero es, literalmente, lo único que podría quedar”.
